確保到2020年我國現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，一方面要重點攻克剩下的“硬骨頭”、特別是深度貧困地區(qū)和特殊貧困群體的脫貧任務(wù)，另一方面要有效控制新增和返貧人口。2017年7月以來，河北省邯鄲市在魏縣和館陶縣開展*防貧試點，針對農(nóng)村低收入戶（以下簡稱“非貧低收入戶”）和人均收入不高不穩(wěn)的脫貧戶（以下簡稱“非高標準脫貧戶”）兩類人群，抓住“病、學、災”等致貧返貧關(guān)鍵因素，分類設(shè)置*防貧辦法，建立了一套預警、查實、處置的工作機制。我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，這套*防貧的理念和做法，不僅有助于打好當前的脫貧攻堅戰(zhàn)，而且為2020年后我國構(gòu)建緩解相對貧困的減貧政策新框架進行了前瞻性探索。

　　主要做法

　　*，找準新識別貧困人口和返貧人口的主要致貧原因。邯鄲市在扶貧攻堅中發(fā)現(xiàn)，每年既有人脫貧出列，又有人加入貧困隊伍。2016年，該市有15.3萬人脫貧，但當年新識別貧困人口和返貧人口卻達到近5萬人。經(jīng)分析發(fā)現(xiàn)，這兩類農(nóng)戶大都收入不高、積蓄不多，一旦遇到生大病、子女上學或發(fā)生意外事故，就會進入貧困行列。為提高脫貧質(zhì)量、減少返貧人口，邯鄲市針對原先不在貧困序列但陷入貧困風險較高、已經(jīng)脫貧但脫貧成果不穩(wěn)定的人群，推出了一套防止其因病、因?qū)W、因災而重陷貧困的*防貧措施。

　　第二，劃定支出預警線和收入資格線。一是劃定支出預警線，利用大數(shù)據(jù)從所有農(nóng)戶中識別高風險農(nóng)戶。兩縣組織扶貧、衛(wèi)生、教育等部門，分析近三年的醫(yī)療、教育等支付數(shù)據(jù)，根據(jù)本縣情況設(shè)定*防貧支出預警線，將超過警戒線者識別為有可能陷入貧困的高風險人群。二是劃定收入資格線，從所有高風險農(nóng)戶中框定防貧對象。對非高標準脫貧戶和非貧低收入戶設(shè)定不同的收入資格線，低于此線的高風險家庭即為*防貧對象。

　　第三，針對因病、因?qū)W、因災等致貧原因，分類提供保障措施。同時符合支出預警線和收入資格線的家庭可以提出申請，經(jīng)有關(guān)部門對申請人的家庭收入、申請項目費用、補助金額等進行審核通過后，即啟動醫(yī)療、教育等特別救助措施。救助力度取決于各地財政實力。

　　邯鄲市*防貧機制在控制貧困增量方面取得了明顯效果。2017年，邯鄲市新識別貧困戶705戶，比2016年下降95.7%；返貧戶145戶，比2016年下降77.9%。率先開展*防貧工作的館陶縣和魏縣效果更為明顯。2017年，館陶縣新識別貧困戶、返貧戶均為零。魏縣新識別貧困戶42戶，比2016年下降98.6%；返貧戶35戶，比2016年下降86%。

　　借鑒邯鄲經(jīng)驗做好當前脫貧攻堅和2020年后農(nóng)村扶貧工作的建議

　　*，在脫貧攻堅戰(zhàn)中應(yīng)更加注重“控增量”。截至2017年底，全國農(nóng)村貧困人口已減少到3046萬人，貧困發(fā)生率下降到3.1%，脫貧攻堅應(yīng)從關(guān)注減貧速度轉(zhuǎn)向提升脫貧質(zhì)量。對非深度貧困地區(qū)而言更應(yīng)如此。而衡量脫貧質(zhì)量的一個重要維度，是脫貧成果是否穩(wěn)定、致貧返貧風險是否得到有效阻遏。在當前農(nóng)村各類普惠性社會保障措施仍不能防止部分人群因病、因?qū)W、因災重陷貧困的情況下，建議參考邯鄲市的做法，為非高標準脫貧戶和非貧低收入戶設(shè)立“病、學、災”致貧返貧阻遏機制，為他們再建一道保障線，把底線織得更密。從邯鄲市的實踐看，建立這樣一套致貧返貧阻遏機制所需財政投入，比目前*脫貧的財政投入少得多，大多數(shù)地區(qū)完全承受得了。參考魏縣標準，按覆蓋全國10%農(nóng)村人口、共9000萬人計算，按每人每年50元的保費標準，全國只需要45億元/年。有條件的地區(qū)可以提高保費標準和保障程度。

　　第二，以新的政策框架做好2020年后的農(nóng)村扶貧工作。我國現(xiàn)行扶貧標準略高于世界銀行按2011年購買力平價計算的每人每天1.9美元的*貧困標準。2020年現(xiàn)行標準下的農(nóng)村貧困人口全部脫貧后，*貧困現(xiàn)象將不再大面積存在，農(nóng)村扶貧工作應(yīng)及時轉(zhuǎn)向緩解相對貧困。與消除*貧困相比，緩解相對貧困需要新的政策框架。

　　一是按新的方法劃定相對貧困線。框定相對貧困人口，國外既有按一定收入水平劃線的，也有按一定比例的底部低收入人群的分界線進行劃線的。從我國實際情況出發(fā)，可考慮在五等份分組的情景下，以低收入組與中等偏下收入組的分界線為相對貧困線，把處于底部的20%人群框定為相對貧困人口。

　　二是改變貧困人口識別方法，從“事先確定”轉(zhuǎn)為“事后審定”。在消除*貧困的過程中，我國采用的是“事先確定”的識別方法，按一定標準先從全部人口中識別出貧困人口，再對他們進行扶持。這種方法的優(yōu)點在于，可以清楚地知道誰是貧困人口，扶持政策可以直接瞄準；問題在于，識別的行政成本很高，一旦完成建檔立卡后難以*地做到動態(tài)調(diào)整。相對貧困群體的流動很強，每年會有相當比例的人口進入和跳出底部20%人群，采用“事先確定”的識別方法需要每年對全部人口的收入情況進行調(diào)查，這么做勢必要付出極高的行政成本。因此需要采用“事后審定”的識別方法，即將扶持政策的受益主體大致框定在底部20%人群中，由自認為符合條件的農(nóng)戶自行申報，再對申報者進行審定。從邯鄲市*防貧實踐看，“事后審定”是可行的。

　　三是用好大數(shù)據(jù)。新的減貧政策，著力點不是減少貧困人口數(shù)，而是改善農(nóng)村收入分配結(jié)構(gòu)，讓公共政策更大比例地惠及底部20%人群。創(chuàng)設(shè)這樣的公共政策，需要對底部20%人群的經(jīng)濟社會特征有準確了解。大數(shù)據(jù)使公共政策瞄準底部20%人群成為可能?？衫冕t(yī)療、教育、民政、交通等部門的大數(shù)據(jù)，針對醫(yī)療費用自付金額過高、家庭教育支出大、遭受災害事故等人群，分類設(shè)計累進式的補貼方案，提供個性化補助措施，實現(xiàn)*幫扶。

　　四是用好第三方機構(gòu)。構(gòu)建新的減貧政策框架，需要切實轉(zhuǎn)變政府職能，處理好減貧政策研究、制定、執(zhí)行和評估之間的關(guān)系。政府主要負責政策研究、制定，提供有效公共政策，發(fā)揮好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、規(guī)劃引導和政策保障作用。要通過購買服務(wù)，發(fā)揮保險公司等專業(yè)第三方機構(gòu)在政策執(zhí)行、評估環(huán)節(jié)的作用，以降低成本、提高效率。

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